Abogados expertos en Responsabilidad Patrimonial de la Administración en Gipuzkoa

¿Qué es la responsabilidad patrimonial de la administración?

La responsabilidad patrimonial de la Administración es el deber legal de la misma de reparar los daños y perjuicios causados a otros sujetos de derecho como consecuencia de sus actividades (ya sean lícitas o ilícitas).

Es indemnizable toda lesión que los particulares sufran en sus bienes y derechos, siempre que aquélla sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos -por ejemplo, por incumplimiento de mantenimiento y conservación de la vía, de la señalización vial, etc.-.

Distinción entre la responsabilidad patrimonial, la expropiación y otras figuras

La responsabilidad patrimonial no se trata de la obligación de la Administración de indemnizar a aquellas personas con las que mantiene una relación contractual por un incumplimiento, sino que nos estamos refiriendo a la obligación de reparar el daño sufrido por cualquier ciudadano (es decir, constituye un tipo de responsabilidad extracontractual), ya que este tipo de responsabilidad en que la Administración puede incurrir puede producirse tanto en el seno de un contrato como fuera del mismo.

Tampoco hacemos referencia a los supuestos en que la Administración ha de indemnizar por la expropiación forzosa, dado que, en dicho supuesto, a diferencia de la garantía patrimonial de la Administración, la expropiación (privación de derechos patrimoniales o ataque a los mismos) constituye el fin buscado, que se acuerda intencionalmente para satisfacer el interés público.

La responsabilidad patrimonial, en cambio, proviene de actuaciones de la Administración, queridas o no, que no tienen por finalidad la lesión de derechos o intereses legítimos, aunque la producen. De esta manera, el daño es un mero resultado de la acción administrativa o de la prestación de los servicios.

Así, la responsabilidad patrimonial de la Administración intenta cubrir los daños por ella ocasionados de modo incidental (es decir, los producidos por hechos o actos que persiguen un fin distinto, pero que suponen, como efecto no querido, la generación de un daño).

¿Qué ley regula la responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas?

La Constitución Española consagra sus principios básicos, disponiendo en su artículo 106.2 que “Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”.

El derecho positivo de este tipo de responsabilidad se encuentra fragmentado en los siguientes cuerpos normativos, reflejo de la antigua Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (disposición derogada):

• Artículos 32 a 37 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.
• Artículos 65, 67, 81, 91 y 92 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en cuanto a su procedimiento.

No obstante, este tipo de responsabilidad no siempre ha sido reconocida por el ordenamiento. Así, durante gran parte del siglo XIX no existía la posibilidad de reclamar una indemnización a la Administración por los daños derivados de sus actuaciones. Nuestro ordenamiento actual es particular, puesto que se ha establecido con carácter general un sistema de responsabilidad objetiva de la Administración Pública (la responsabilidad se genera sin requerir dolo, culpa o actividad ilícita).

Tipos de reclamaciones patrimoniales a la Administración

Muchos ámbitos son los que se pueden ver implicados en este tipo de reclamaciones.

Algunos de ellos son:

• Mal estado de la calzada.
• Negligencias médicas.
• Errores de gestión urbanística.
• Negligencias en la concesión de contratos públicos.
• Accidentes por falta de señalización.

Requisitos de la responsabilidad patrimonial

Los requisitos necesarios para que exista el derecho a la reparación son los siguientes:

Lesión resarcible

La obligación de indemnizar sólo existe cuando se haya producido un daño, pero, además, no todo daño o perjuicio que los particulares sufran por una actuación administrativa es indemnizable. Para que la lesión sea resarcible han de concurrir cuatro requisitos: el daño ha de ser (i.) antijurídico, (ii.) efectivo, (iii.) evaluable económicamente e (iv.) individualizado, todos requisitos que pasamos a detallar a continuación.

La antijuridicidad del daño

El artículo 34.1 de la Ley 40/2015 establece que “sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley”.

Este requisito significa que el particular que sufre el daño no puede “tener el deber jurídico de soportarlo”.

¿Cuándo existe el deber jurídico de soportar el daño?

Como respuesta a este interrogante podemos mencionar que existe el deber de soportar el daño en el supuesto de que la lesión tenga su origen en una obligación impuesta de acuerdo con la ley.

Por tanto, este requisito excluye la posibilidad de interponer una reclamación a la Administración por la merma patrimonial sufrida como consecuencia de soportar obligaciones tributarias.

La efectividad del daño

En virtud de lo contemplado en el artículo 32.2 de la Ley 40/2015, “el daño alegado habrá de ser efectivo”, lo que implica que solamente pueden indemnizar daños ciertos y reales, no hipotéticos, previsibles, futuros o meras expectativas económicas frustradas, por lo que, en principio, hemos de descartar la compensación de perjuicios futuros o simplemente esperables -expectativas de negocio (en este sentido STS 2 de octubre de 1999 y STSJ Aragón 18 de diciembre de 2018) o sueños de ganancias (STS 15 de octubre de 1986 y STSJ Sevilla 8 de octubre de 2018)-.

Si bien, este requisito no puede ser entendido en un sentido demasiado riguroso, puesto que la indemnización puede comprender tanto el daño emergente como el lucro cesante, o expectativa futura lógicamente previsible, como se explica en el apartado dedicado a la reparación del daño.

Las expectativas que, por su propia naturaleza, fueren a convertirse con un alto índice de probabilidad en derechos o beneficios económicos son merecedoras de una indemnización.

Corresponde a quien alega los daños probar su efectividad, por lo que es preciso contar con abogados expertos en responsabilidad patrimonial con la experiencia y pericia necesarias para poder atender esta clase de procedimientos.

La evaluabilidad económica del daño

Los perjuicios reclamados deben ser “evaluables económicamente”, lo que no significa que sólo sean indemnizables los daños patrimoniales (también se admite la responsabilidad de la Administración por daños morales). Los daños se evalúan con apoyo en baremos o criterios objetivos de referencia (por ejemplo, siguiendo los baremos existentes para los seguros de accidentes de circulación).

La individualización del daño

El perjuicio ha de consistir en un sacrificio excesivo o especial que recaiga sobre ciertas personas, ya sea a título individual (por ejemplo, el viandante que tropieza por el defectuoso estado de la pavimentación en la zona de la caída) o de grupo (por ejemplo, las empresas situadas en una zona determinada a las que la Administración impone unas cargas que otras empresas del mismo sector no sufran; no generales, como podrían ser los ruidos y molestias generados en el vecindario por una obra urbana o la suspensión del tráfico de un pueblo por motivo de las fiestas patronales). La responsabilidad queda excluida cuando el daño constituye una carga colectiva de un sector.

Dichos daños deben resultar probados, pudiendo ser utilizado cualquier medio de prueba admitido en Derecho.

La imputación del daño

En este apartado nos situamos en la vertiente del sujeto autor del daño y de la actividad que lo genera.

La lesión resarcible debe ser imputable a las Administraciones Públicas (a título de funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos), para lo que se exige la concurrencia de elementos tanto subjetivos como objetivos.

Es necesario que el daño proceda de una Administración Pública (entendiendo como tales aquellas entidades que la propia ley considera Administración: las territoriales, las entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia dependientes o vinculadas a aquéllas -incluso de naturaleza o finalidad empresarial-, las corporaciones de Derecho público -Colegio Profesionales, etc.- cuando ejercen funciones administrativas).

Responsabilidad patrimonial de entidades privadas del sector público

Cuando las entidades privadas del sector público realizan actividades materialmente administrativas con una relación de mera instrumentalidad con la Administración matriz debe levantarse el velo y aplicar el régimen de responsabilidad patrimonial del Derecho Administrativo.

La actividad dañosa

La responsabilidad puede derivarse de cualquier tipo de actuación administrativa (por un reglamento o disposición de carácter general, acto administrativo -tanto nulo como válido-, inactividad u omisión de la Administración -los tribunales condenan a las Administraciones públicas por la omisión de deberes propios, como la vigilancia de personas e instalaciones, incluso si media la intervención de un tercero o de la propia víctima- o actuación material, ya sea en vía de hecho o con la adecuada cobertura jurídica).

Debe mediar un título de imputación de la responsabilidad, que puede consistir tanto en el funcionamiento anormal como normal de la Administración (ha de entenderse por funcionamiento anormal, además de la actividad o conducta ilícita, las actuaciones no adecuadas o exigibles de la Administración conforme a los estándares o niveles de prestación, cartas de servicios, lex artis, estado de los conocimientos, entre otros, y valorar las circunstancias concretas de cada caso).

A modo ejemplificativo, existe responsabilidad patrimonial de la Administración a título de funcionamiento anormal de los servicios públicos por el accidente sufrido por un motorista a causa del mal estado de la calzada(pues si el Ayuntamiento hubiese realizado correctamente su función de conservación de las vías públicas el conductor no habría sufrido ese incidente).

Por todo lo expuesto, la figura de un abogado experto en esta problemática en Gipuzkoa, será el mejor garante de una buena gestión.

¿Hay responsabilidad patrimonial por fuerza mayor o caso fortuito?

La responsabilidad procede aun cuando el daño fuera ocasionado por caso fortuito (es decir, por un evento imprevisible aunque intrínseco a la actividad de que deriva el daño) pero no cuando se deba a fuerza mayor (a un acontecimiento imprevisible y ajeno al ámbito de actuación de la Administración).

La relación de causalidad

El último requisito para que la lesión resarcible sea indemnizable es que debe existir una relación de causa-efecto entre la actuación u omisión de la Administración a la que se imputa el daño y la lesión resarcible.

Para que la Administración esté obligada a indemnizar se requiere que su actividad haya sido la causa del daño (la lesión debe ser “consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos”, art. 32.1 Ley 40/2015).

Los problemas que pueden plantearse con este requisito son qué sucede con la concurrencia de un conjunto de causas diversas: ¿a quién o quiénes corresponde indemnizar?

Concurrencia de culpas en la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública

La jurisprudencia para resolver la cuestión del concurso de causas acoge la teoría de la equivalencia de las condiciones, así como la teoría de la causalidad adecuada. Según la primera, todas las causas que concurren a la producción del daño y son necesarias para ello (faltando una no se hubiera producido el menoscabo) tienen, a priori, igual entidad y permiten atribuir la responsabilidad a cualquiera de los sujetos causantes. De acuerdo con la teoría de la causalidad adecuada, ha de dilucidar cuál es la causa idónea entre las concurrentes.

Por otra parte, es común que en casos de causalidad indirecta o concurso de causas los Tribunales moderen o minoren el «quantum» indemnizatorio de la responsabilidad de la Administración, distribuyendo entre los sujetos que concurren al resultado lesivo en función de su respectiva responsabilidad (pero es necesario que todos puedan ser demandados ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa), especialmente si concurre la conducta de la propia víctima que, siendo dolosa o gravemente culposa, ha de excluir toda responsabilidad de la Administración.

¿Cómo se calcula la reparación del daño?

La reparación del daño debe ser integral (indemnizar = dejar indemne), incluyendo la totalidad del perjuicio causado (es decir, han de adicionarse al daño emergente el lucro cesante -entendido como los ingresos dejados de obtener como consecuencia del evento lesivo- y, en su caso, el daño moral), y se realiza conforme a los criterios de valoración establecidos en la legislación de expropiación forzosa, legislación fiscal y demás normas aplicables, ponderándose, en su caso, las valoraciones predominantes en el mercado.

En cuanto a la fecha de referencia para el cálculo de la indemnización, se toma como referencia el día en que se produjo el daño, pero debe actualizarse con cargo al IPC e incrementarse con los intereses de demora.

Para que la indemnización pueda ser sustituida por una compensación en especie o abonarse mediante pagos periódicos el interesado debe estar de acuerdo (de lo contrario, la indemnización se fijará en una suma dineraria a abonar en un solo pago).

El procedimiento para la reclamación por responsabilidad patrimonial

La reclamación de responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas ha de interponerse inicialmente ante la propia Administración que se considere responsable.

La prescripción de la acción de responsabilidad patrimonial

La acción debe ejercitarse en el plazo prescriptivo de un año desde la producción del hecho o acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo (que coincide con el plazo de la acción civil) pero existe un requisito de admisibilidad previo (ha de tramitarse un expediente de responsabilidad patrimonial ante el Ayuntamiento, lo que significa que antes de pedir responsabilidad patrimonial en vía judicial ha de efectuarse una reclamación previa ante el Ayuntamiento).

El dies a quo (momento inicial) para el cómputo de dicho plazo

El dies a quo, con carácter general, se sitúa en la fecha en que se hubiera “producido el hecho o el acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo”.

Conviene precisar que, en caso de daños de carácter físico o psíquico a las personas el plazo empezará a computarse desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas.

Además, procede señalar unos supuestos especiales:

1. Daños continuados (cuyas secuelas van evolucionando), el comienzo del plazo para iniciar la acción se prolonga y el daño puede ser reclamado en cualquier momento.
2. Responsabilidad derivada de la nulidad de un acto o disposición, el derecho a reclamar prescribe al año de haberse dictado la sentencia definitiva que determine la nulidad.

La vía contencioso administrativa

Cuando se hubiera agotado la vía administrativa en primera instancia, transcurridos seis meses sin haber obtenido resolución (en cuyo caso, concurre silencio negativo, lo que significa que debe entenderse desestimada la solicitud de indemnización del particular) o desde que se hubiere recibido resolución desfavorable del órgano competente, existe la posibilidad de recurrir a una segunda vía en forma de recurso contencioso administrativo (puede interponerse recurso potestativo de reposición en el plazo de un mes, ex artículo 123 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, o recurso contencioso-administrativo ante el órgano jurisdiccional que corresponda, en el plazo de dos meses, según establece el artículo 46 de la Ley 29/1998 de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa).